黃永森:關於「首長特支費」制度問題的行政法理解析
【大紀元12月10日訊】台灣政府「首長特支費」存在制度方面的問題，在某種意義上說已經是一個「不爭的事實」(或共識)。然而，對此問題,目前政治,司法與輿論方面是否存在什麼盲點？或者說，這裡所謂制度問題，究竟應該在什麼意義上來理解認知與正確解讀？這無論在理論還是實踐上，都是一個值得深入思考與回答的課題！這不僅僅因為它是一個在當下引致一場「特支費」風暴，繼之將可能關涉6500位政府官員行為合法與否等重大爭議問題；同時，也是關係到現代行政立法的效力與政府官員循規依法行為，是否受到保障的法律制度原則議題。對此，應該有制度法理上比較深入的解析與判斷。
對「首長特支費」使用問題引發的爭議，一般比較普遍地認為，是由於現行行政法規規範不明確不嚴格的制度問題所致！所以，提出修法與重新立「特別法」來徹底解套。當然，這可以說是試圖從根本上化解問題衝突與爭議的一種途徑。但是，仍然存在一些問題需要理清：
「首長特支費」既是一個原本立之有據的(既是鑒於政府首長官員之必要的社交公關與犒賞等實際支出所需；又是防杜這類支出可能因無額度規範而難以控制，經由行政立法統一設置的「首長特殊款項目」。)，但由於規範不夠明確或不嚴格(尤指無須票據憑證之特支費部分的使用)，且明顯有可能導致行為者與相關法律如審計/會計法與個人所得稅法及財產申報制度規範等，相違背/相衝突的「陳規習例」，所以才會出現當下問題。若就其責任而言，則主要應由行政立法權者概括承受立法疏失責任(如果此「疏失」說可成立)，並加以立法解釋與採取緊急補救措施等，應該說可以化解當下即刻危機。因為，從「首長特支費」所關涉的面(據信達6500位現職官員之眾)，以及由於規範不嚴格/不明確，造成諸多差別與困擾，已經和正在給這些官員造成損毀(台北馬英九市長由於其處於的特殊政治地位，而成為首當其衝受「折損者」。但這種遭遇未必不是一件好事，既可考驗馬又可為眾人解困，更可能引致制度上的改造等等)。關鍵在如何避免政治勢力將其操弄成抹黑攻奸加深衝突對立之手段？！
那麼，作為造成此一行政立法 暇疏失的責任者行政院，即應該在第一時間作出解釋與說明，並採取果斷的行政立法等可能地緊急補救措施：如釋法修法並確認立法疏失責任範圍；或提交新的法規法案於立法院；並宣示概括承受因法規制度疏失，造成行為者循規依法卻與國家相關法令衝突之可能性，以此排除可能陷眾人於不義不法之境地等情勢發生。
若繞不過司法這一關，還可以先行確認立法責任，然後再呼請大法官會議釋法等緊急補救措施，以求使衝擊與困擾限制在最小程度與範圍，以免由此給政府系統與社會造成更大的困擾。而當下司法審查檢視，則更應該考慮到這一立法疏失的事實，和「法不罰眾」與平等對待處置的法理，以及政治與法律行為判斷所面臨的，可能因「法與法規自身衝突」所造成的，難以明斷之窘境及其可能帶來/造成的多重困擾(如政治上抹黑攻奸加劇化的負面效應，與殃及無辜以及黑白不分甚至顛倒之可能等司法不當/過當問題。當然正當的司法調查應是不可避免的。)等等。
由此而言，目前台灣朝野擬議中的「特別立法」可能是面對以上「行政立法疏失」，而又可能給眾多官員帶來不必要困擾情勢下，有效且必須及時進行的法律補救措施。而且，此一立法當然與擬議中的諸多「陽光法案」立法關聯一體，遂始得構成完整意義上的立法糾偏與制度建構！ 謹此而論，「首長特支費」又不僅僅是一個簡單的行政立法疏失問題，而是一個關聯著整個制度面的課題，需要進行相關聯的法理與實踐探討！藉此理清問題，並給社會大眾與相關官員以合理合法的交代。
概括言之，有如下幾個方面層次的問題必須加以思考辨析與理清：
首先，「首長特支費」因何而設立？而對其進行區分規範的行政法規的立矩目的何在？原因如何？而造成如今的未明確與不嚴格之疏失根源何在？對此，需要強調的是，存在一個重要的法理問題，必須加以確認：即在當下討論「首長特支費」爭議問題時，在法律意義上的認知判斷與普遍的一般的認知之間 ，明顯存在一個從根本上與法理判識截然不同的判斷！或者說這裡明顯存在一種盲目的有違法律與法理的錯誤的認知與判斷傾向！例如，行政系統的即刻改制更章，卻無明確地責任過失承擔與解釋宣示；公眾與輿論界一邊倒的「制度問題意識」與歸咎指斥話語等。
換句話說，要理清和解決「首長特支費」問題與爭議，首先必須搞清楚其行政規範本身是否具有確定的立法意圖，理據/緣由和規範內容？因為倘若從實證分析的角度/觀點來看，行政立法規範的「首長特支費」，似乎又是「有其明確目的，且其規範定義在特定的意義上是相對確切的」，所以才產生比較普遍地行為和存在「難道制度要陷奉公守法之人於不義與違法之境地？」的質疑；從法的確定性意義而言，「制度陷阱說」一般是難以成立的，即在法與不法之間，在是非黑白之間，是不允許也不能存在衝突的！對此，可以證之於以下分析：
若從問題癥結看，該行政法規規範的三種不同領取不需憑據的「一半首長特支費」的方式(現金/支票/入個人帳戶)，且可以構成對「首長特支費」可任意自由支配之立法意圖/目的的明證：即它是一種不受法律檢查審視的事域(此因行政條例對其規範無可操作性)，因而是並無合法與不法問題之「陳規習例」。故而，從制度上說，可以視為等同「首長津貼或個人官方公關費」等性質，並無行為不法之法律認定的空間與問題。
甚至某種意義上說，由於該等給付與處置權是行政法賦予首長官員的特權與職務待遇，受該法規之保障，並享有免稅等特殊待遇，更凸顯其「特支費」之特殊性質。因鑒此，當事人即可依法「免責」，甚至也可拒絕有關司法對這一部分的調查。其理由即在於依法「首長」不必具實據之這一半，是屬法外之域(即可視為無關公私之自治權域)。故此，方能與其名目相符，稱得上是「特支費」完全特殊的部分。如此一推論不能成立，則顯然問題主要出在這項行政立法規範本身的「不可操作性」（如具有「特支費用於公務目的」條款，卻又不用提供任何票據證明。）和所由產生的與相關國家法律規範的衝突問題,等等。
由此可見，相關聯的這部分特支費，是否違法與運用不當問題，與可能產生的差異問題等等，且是「假問題」(因為，就法律意義上說，既然如此規範，則「現金/支票/入個人帳戶」等取款方式，三者應視為同一，並構成聯帶性可類比/比附之法律平衡對待之規範行為。)；所由產生的「違法或與國家相關法律衝突」的可能問題等，且應該歸為是國家行政立法者的責任，其負有解釋說明或修法改規，並需概括承受之法律責任。在行政立法者尚無作出此類行為之前，有關「首長特支費」之特殊部分(這一半)的爭議，都可以視為法律與制度上雖具爭議，但並無各相關官員行為是否涉法之問題(僅就此部分並無規範而論)。更不可無限上綱，操弄成打擊抹黑政敵的政治手段。所以，不僅行政院要作出明確表態；司法機關也必須明確將其與另一半「首長特支費」相區隔；而立法院更應該通盤考量，作出整體配套立法的綜合規劃作為。並可採取非常立法與程序等法律補救措施。以理清並有效化解政治化法律制度爭議問題及其引致的制度性政治衝突危機。
28/11/2006修訂
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原載《議報》第279期 http://www.chinaeweekly.com
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