政治改革與制度創新 (7)
其二是認為民主裏面已經包含了憲政的內容。比如人民主權和民選政府，對權力的監督和制約，實行法治等，因此不需要再提憲政了。對於這種觀點，我也不敢苟同。我們承認民主和憲政在上述許多方面是一致的，並認為民主與憲政之間存在一些交叉點，但是民主不能涵蓋和替代憲政。因為如前所述：民主與憲政在政治權力體系中所負責的領域是不同的，民主負責權力的歸屬，即權力來源於哪里？權力應該屬於誰？這些問題應由民主來解決。憲政負責權力的制約，即怎樣限制權力？怎樣約束權力？怎樣保持權力的平衡？這些問題應由憲政來解決。所以有人說：憲政的核心就是「限政」。
民主強調的是公民的政治權利和公民參與政治的程式；憲政強調的是對政府和政治權力的限制與防範。顯然，民主並不能解決憲政要解決的問題；憲政也不能解決民主所要解決的問題。民主與憲政的關係，只能是一種互補的關係，彼此不可替代，兩者都是不可或缺的。離開民主談憲政，就會越談離本義越遠，從而使得憲政失去應有的意義；離開憲政談民主，也會使民主走偏，甚至於為某些蠱惑人心的政客所利用，演變為血腥的暴政。憲政主要涉及兩種關係：一、政府與公民之間的關係，即權力與權利的關係；二、政府各部門之間的關係，或者說政府內部各種不同性質的權力及其運用。憲政要求在政府與公民的關係中對政府進行法律限制，在被統治者的權利與自由和政府的有效運作之間謀求一種大體上的平衡。
民主理論是建立在這樣一種道德觀念之上：人類因其是人（而不是物）理應受到尊重，成年人必須享有更大程度的自治和參與。然而，在現代日趨複雜化的國家事務中，完全的自治和直接參政是難以做到的，也是不必要的；人民可以通過把他們的權力授予（委託給）自由選舉產生的代表來參政。於是，選舉成為民主的核心，定期的、普通的、自由的、公正的選舉，以及為了實現這種選舉所必須的政治交往、結社和表達自由成為民主的前提條件。選舉是任何法律和公共政策取得合法性的道德約束力為先決條件。也就是說，法律和公共政策唯有取得人民的同意，才能獲得合法性。
憲政也關心人類的尊嚴，並承認民主的政治程式在一定程度上能夠保證人類尊嚴。然而，它對民主理論的某些假定持有一種警惕的態度。首先憲政主義認為人性是不完美的，人有自私和濫用權力的傾向。因此不要盲目地相信政治家，而要使他們受制於有約束力的憲法和公民的憲法權力，以降低政治風險。傑弗遜說得好：「別再說什麼信賴任何人，還是用憲法的主張把他束住吧」。其次，政治遊戲規則和政治文化並不能保證少數種族、民族、宗教團體和政治上處於劣勢的人們的公民權利。不受限制的人民政府亦有可能出現很大的暴力傾向，歷史上不乏這樣的事例。再次，民主理論過於推崇選舉程式和決策程式，可能變成「程式拜物教」。憲政主義雖然承認民主程序，但拒絕程式至上。他們指出，就個人權利而言，法律和公共政策的合法性不僅取決於決策者是不是民主產生的，決策是不是遵循了正當的程式，而且取決於法律和公共政策的實際內容。
一個法律，即使它是民選的立法者按照法定的程式通過的，但如果侵犯公民的自由與權利，也是違反憲政制度的，因而是沒有合法性的。所謂憲政，簡言之，就是有限政府。它是一整套對政治行為與政府活動的有效控制的制度安排，旨在保護人的權利與自由。世界立憲史向人們證明，立憲政體就是控權政體、自由的政體；憲法不僅是一種權力，而且是一種對政府加以控制和約束的法律。中國今天的一個最突出的問題，就是無限政府，党權無限，絕對權力，政治權力不受任何制約，可以為所欲為，因而導致權力腐敗現象迅速蔓延，難以扼止。醫治這一頑症的根本辦法就是通過大力推進政治改革，逐步實行憲政民主，真正建立起權力制約機制，使人民實實在在的享有國家主權。
從我國的現實情況來看，民主的發展水平尚屬初步，公民的民主權利實現程度還很低，就連最基層的行政首長（鄉長、鎮長、街道辦主任）都還不是民主選舉出來的。法治的實際進展也並不順利，各種法律雖然立了不少，但是由於政治腐敗和司法腐敗的盛行，司法者的人治習慣根深蒂固，使法律在施行中大打折扣；人治的狀況相當普遍；法律的制訂大多是針對老百姓的，即「以法治民」，真正能夠制約各級政府和官員的法律還顯得很不夠。與憲政的距離就更遠了。雖早有成文憲法，但由於黨在憲法之上，執政黨的權力高於一切，不受任何制約；致使憲法根本就不具有最高權威，憲法規定的公民權利也往往不能兌現，加之司法不能獨立和沒有違憲審查制度，政治權力完全可以隨心所欲、橫行無忌。這也正是腐敗現象屢禁不止、愈演愈烈的根本原因。我們從公開披露的官員腐敗案件中，足以看到不受制約的權力會肆虐到何種程度。由此，我們更可以看到今日中國何等需要民主、法治和憲政。
人類社會發展到二十世紀末葉，政治民主化已日益成為人類文明的主流。我國不可能置身世外，終將會融入這一潮流之中，這一點是確定無疑的。但是由於歷史、文化、傳統、體制等諸方面的原因，我國走向民主的道路必然會有自己的特點，會有一定的「路徑依賴」。這裏所說的「路徑依賴」就是指一個國家的制度變遷離不開自己的歷史、文化、傳統，並且要在自己的歷史、文化、傳統的基礎上進行創新。通俗地說，就是中國一定會達到憲政民主的目標，但是實現憲政民主的道路會與其他國家不同，這條道路會有自己的特點。不注意研究這一特點，一味地生搬硬套別國的做法，是難以奏效的。因為別國的成功經驗是基於它自已的歷史、文化、傳統，我國和它們的情況有很多的不同，簡單地拿來是不行的。中國近百年來民主化進程之所以成效不彰，即與此不無關係。因此，既要充分注意虛心學習別國民主化方面的好的東西，也要充分注意研究本國民主化道路的特點，應該把這兩個方面結合起來，並在此基礎上進行建設和創新。
我國有不少方面是世界上少有或特有的。譬如我國有綿延五千年並且不曾中斷的文明史；自秦始皇統一中國至辛亥革命推翻清王朝的兩千多年時間裏，大一統的皇權主義和專制主義一直佔據著統治地位；從漢武帝「罷黜百家，獨尊儒術」起，儒家文化就成為官方的意識形態，隋唐以後通過科舉制又將儒家思想滲透到民間；儒家的君君臣臣父父子子的綱常倫理對國人的影響至為深遠，直到今天，儒家的一整套明君賢君聖君和清官忠臣賢相的傳統在市民百姓中仍然廣有市場；人們對於國家所持的觀念更多的還是一種臣民的觀念，而非現代的公民意識；我國有近13億人口，而其中70％生活在廣大、分散的農村，傳統勢力在農村的影響仍然異常深厚，農民、農村、農業「三農」問題在我國具有極其重要的意義；我們國家雖然號稱「地大物博」，但是人均佔有的資源卻很稀少，從這個意義上可以說我國是一個資源匱乏的國家；．．．．．．。我們把所有這些圖像組合起來，就能夠獲得對中國的比較完整和比較接近實際的認識。因此，我們不能指望中國會象一個只有幾百萬人口的國家那樣一夜之間就發生根本的變化；也不能一廂情願地企求「畢其功於一役」。歷史已經證明：烏托邦式的空想和試驗對於中國是極其有害的。
憲政民主概念本身無所謂西方的、東方的、外國的、中國的，經過幾千年來的探索與實踐，憲政民主已經有了較為成形的意義和理論。它是人類共同的寶貴財富，是構建人類生活家園的基石。但是各個國家、各個民族實現憲政民主的道路會有各自的特點，因為我們生活的這個世界是多元化的，是極其豐富多彩的。因此，我們須注意的是：一方面，要防止有些人用「中國特色」來任意曲解憲政民主；另一方面，在中國建設憲政民主的宏偉大廈，又要充分關照到本國的實際，探索符合本國實際的民主化道路。這就是「實事求是」。(待續)(http://www.dajiyuan.com)