黃建銘 歐柏麟：公民投票法開創地方治理的新契機
【大紀元10月16日訊】從1980年開始，地方性的公民投票已在地方事務的決策上扮演相當重要的角色，貢寮核四公民投票以及北宜高速公路坪林行控中心專用道改為一般道交流道等事件所進行的諮詢性公投議題都是試圖以公民投影響有關地方公共事務決策的重要例證，尤其當今各國囿於財政困窘、資源匱乏及社會失序等諸多問題，紛紛面臨前所未有的治理困境，此一困境使得各國政府早已無法硜硜自守於各自為政的窠臼，爲因應多元複雜的新局勢，各國政府莫不改弦易轍，亟思因應挑戰的治理之道，從而肇啟治理模式變革的新時代，而這股力量正由地方基層逐次層昇，從而成為沛然難禦的主流價值。所謂治理者，係試圖透過公私部門的合作，藉由多元對等的溝通與協力而使公共事務達到「善治」之目的。此一治理理念從中央以迄地方，均徹底翻轉過去基於「上命下從」單一面向的層級結構體系，進而重塑中央與地方府際關係運作的新秩序，尤其在分權化思潮逐漸成為府際關係互動的主流價值之後，地方治理理念更是引領各國政府施政的重要指南，成為深入地方民眾內心深層而堅定的信仰，此乃地方治理精神的具體表徵，此一地方治理價值除了改變政府施政之思維，亦詳實反映地方民意，在其影響力逐步擴大之際，地方治理之精神意旨不僅不容輕忽，且其與時俱進的豐富內涵更是導引國家邁向康莊的重要基石。然而此種地方治理的體現必須經由一定的方式才能展現其真正實質意涵，公民投票法的通過無異爲臺灣地方治理的發展開啟了全新的契機，此可自下面幾方面映證此一趨向。
首先，公民投票法包含全國性與地方性兩種不同的機制，地方性公民投票的設計乃是中央對於地方事務自主性的重視與肯定，欲藉由權力的逐漸下放，讓地方能以公民投票的方式決定重大公共事務或是自治法規，使政府施政能切實以民意為依歸，落實主權在民的中心思想。
其次，地方治理乃是以「人」為主導，所以地方住民的思考模式與政策取向相形重要，而地方治理重在尋求地方居民對地方事務的關心與支持，以確保執行順利。如今地方性公民投票符合此一需求，讓地方民眾能對地方議題、事務與規章表達明確的意見，公部門亦可藉此探知民意，修改不當的行政程序與適度調整既行政策，以便可以充分善用國家資源，杜絕不當浪費。
最後，經由地方性公投，可以有效遏止臺灣歷年來由地方派系與特殊利益團體主導政策甚而扭曲政策本意歪風，蓋地方民眾豈是無知，只是過去沒有切確的法規讓其表達甚或闡述自身的看法，如今公民投票法的通過，最大的贏家就是臺灣全體公民，日後人民在政策網絡中不再處於被動式的「接受」或「拒絕」，而能秉持客觀判斷標準，而與地方政府相互競賽，更可進一步監督政府施政是否允當，成為主要的制衡力量。
實則地方治理與民主理念可謂息息相關，創制與複決等直接民主的制度設計雖早已規定於我國憲法之中，但卻因遲遲未能完成法制化而使此等制度設計難以發揮任何實質功能，人民無從藉由此等直接民主方式展現民意，但在地方治理理念的牽動之下，如何落實地方自治漸次成為地方民眾所關切的議題，隨著日漸增強的民主呼聲，有關直接民主制度之法制化也變得極為迫切，面對此一要求，在各方不斷努力之下，我國於2003年正式通過「公民投票法」，此一法律從蘊釀、生成而至孵育破繭而出，不但築基了體現直接民主的重要基石，更是樹立了我國民主化進程中具有創新性發展的重要里程碑。
公民投票法的立法通過誠然帶給我國寤寐以求的雀躍，但有謂：「徒法不足以自行」，所以法律之價值仍貴在其切實可行，故公民投票法雖有其化時代意義並確立了人民的參政權力，但所引發的爭端仍未平息，民進黨團雖然在公民投票法通過後數日，陸續對若干條文提出覆議案（主要包括立院發動權、修憲案複決與公投審議委員會），但條文多被國民黨團退回擱置。公民投票法的精神雖然已經落實，但其間綁手綁腳的重重限制，似乎不僅讓人感嘆，何以在三種提案途徑中（總統、立院及人民），對身為國家主人翁的全體國民，提出公民投票卻是如此繁瑣費時？倘若中央深怕地方民眾所提請的公投案缺乏嚴謹，需要進一步詳加審查，那又能由誰來確保地方公民投票審議委員會的素質管控？會是地方政府否？然從此一委員會成員將來自於地方民意代表的可能性看來，以今日地方民意代表之素質，而有決定公民投票案的能否提出之決斷權，若非專業或是極具經驗的人士恐怕難以勝任，亦難以服人，如此一來，由地方民眾所發動的公民投票途徑，恐將失其美意。
臺灣的民主化歷程可說是對抗反民主勢力的過程，在經歷長達約半世紀的戒嚴和白色恐怖之後，各種政治參與、傳媒發展已逐漸解禁，法律也依民主原則逐漸調整與修改，並落實了國會改選、總統直選、和平政黨輪替與政權轉移，所以公民投票法乃爲臺灣坎坷的歷史發展做出見證，其更是歷經無數次的醞釀與審議方有今日之貌。現今國人雖受到所謂「鳥籠式公民投票法」約束而使公民投票權益受限，但仍因此一法律的通過而有機會獲得深化民主認知、有效監督國會與對國家重大政策制衡之顯著進展，這項成果雖然未必盡如人意，然而已是十分不易，值得吾人格外地珍惜與重視，尤其地方性公民投票法源確立後，預期會對地方公共事務的發展產生甚大助益，故公民投票法已為地方治理構築了堅實的堡壘，使我國在民主道路上受到世人更多的讚嘆與鼓舞，也爲我國地方治理的發展擘畫出美麗的前景與充滿希望的未來。
注﹕
黃建銘﹕中華大學行政管理學系助理教授
歐柏麟﹕中華大學經營管理研究所公共管理組碩士班研究生
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