第四章 打开封闭的社会
国家主权不能再被用来做为大规模侵犯人权的保护伞。
——联合国秘书长安南
“从内部开创变革的压力，必须以了解外部世界来做为比较的基础。”富于经验的俄罗斯民主人士罗曼科夫（Leonid Romankov）曾如此写道（注1）。我的一位原东德工程师朋友更直截了当地说：“我们东德人从外国电视、电台及访问西德了解到德国马克可买到什么。我们也想和西方人一样有同样的车子、衣服和旅行的机会，是这种需求把人们推上街头的。”然而问题在于，如果要普及民主，对世界上封闭的社会而言，这种了解外部世界以做为比较基础的认识，就不能单靠渗透，而必须被强力注入。
有什么现成的或可发展什么样的途径，来帮助这种资讯的流通？而这些途径需具备什么样的资源？同时，是什么给人们勇气走上街头，相信他们能够对抗不放弃暴力与镇压的政权？
自雷根总统于二十年前在英国议会发表有关促进民主的演说以来，民主的推广虽大有进展，但民主国家仍未以促进自由做为其外交政策中的根本要务，特别是把那些令人担忧的最顽强的独裁者给轻忽了。希欧多尔．皮可尼（Theodore Piccone）和罗伯．赫曼（Robert Herman）在对四十个先进民主国家的外交政策进行检验后，于二○○二年发表了一份深具意义的研究报告，报告指出：“研究结果显示，尽管国际社会已在世界各地协助推展民主及人类自由的课题，民主国家却大都未能将捍卫与促进民主纳入其外交政策的中心要素。不过在越来越多地方，夸言的民主与实际体制间的差距正渐形缩小。”（注2）倘若我们要确保如波斯湾那些腐败又不友善的独裁政权不要对那些以持有恶意反西方观点为时尚的政府让步的话，就绝对必须推广民主。至于本书的议题，我将集中论述美国的情况，然而我认为本书所概述的结构变革，对其他已施行民主的国家而言，不仅同样适用，甚且更为必要。
总统的领导
在帮助国外民主人士方面，尽管有一些才能卓越的人付出了努力，同时也获得了显着的成就，美国政府还需要发展一套严谨的机制，来推翻海外的独裁者，并推行民主。为了尽其所能地帮助那些正在奋斗的民主人士，且为了避免分散我们的目标，美国政府必须即刻着手在其外交政策体制上，发展一套牢靠而预算充足的推行民主方案。其他民主国家也有必要这么做，且诚如前文所述，必须有个协调统筹的单位，以确保让所有独裁政权面对一个强固领导且团结一致的民主阵营。
首先，美国总统本身必须展现出扩展民主法治是一超越国内政治歧见、也超越其行政当局的长期承诺。没有这种坚定的后盾，世界上的独裁者将理所当然地认为，只要无所不用其极，便能规避他们所不喜欢的美国政策，这在当前的环境下更显如此，一些联盟组织有时势力会压过我们所坚持的这些原则。一个总统级的倡议将不只针对那些“敌对国家”，也对那些佯称“盟友”却实行专制统治的国家发出警讯，表示美国终已严正看待促进民主这个议题了。也只有当这样的警讯是发自美国总统，并随之在政策中采取具体行动，世界各地的独裁者才会真正意识到：以往的专制独裁已经是不再被容许的事实。
一个由白宫召开的民主会议，邀请行政和立法部门的重要成员，以及如“自由之家”（Freedom House）、“国际特赦组织”（Amnesty International）、“国家民主基金会”（National Endowment for Democracy）与其附属的相关核心协会等非政府组织的领导人共同参与，是宣布此一新动议的理想场所。大型企业与基金会的主要人物亦当被力邀与会。我们有数量相当可观的慈善与工商团体，且工商团体将是民主的主要受益者，但政府却未能充分有力地引导这些团体在海外协助推翻独裁政权与推展民主。此一状况有必要加以改变。
大幅增加推行民主的经费预算，可体现美国对此议题的认真态度。在一封二○○二年三月二十六日致国会议员与国务卿鲍威尔（Colin Powell）的信中，五十二位民主和人权团体的领导人呼吁，把预算从目前的七亿美元提高到至少十亿美元。如同该信所言：“大幅增加预算不仅对形势危急的地区如中东、南亚与中亚等地十分重要，对世界其他已接受民主挑战的民间社会、以及仍岌岌可危的新兴民主政权而言，也至关重要。任何有效打击恐怖主义和其他极端暴力主义的长期策略，都必须把民主政体、政府责任、政策透明度、法治、人权、健全的民间社团、民间教育以及正规的竞争性选举置入策略的核心。”
负责民主、人权和劳工事务的美国助理国务卿哈乐德．科尔（Harold Koh）在其二○○一年的告别演说中，把国家归为四类：封闭的社会、处于转型初期的国家、民主衰退的国家和稳定的新兴民主国家。他主张推行民主的资金应集中投注在第二和第三类国家，并认为在封闭的社会难以有效地运用资金。科尔教授的观点反应出一个广受接纳的认知，但依我所见却未切中要点。尽管转型初期的国家和民主衰退的国家该当获得重大的关注，而稳定的民主国家不应获得这种资助，但就金钱的效用来讲，把资金投入封闭的社会用以推翻独裁政权，对人类的自由和我们的国家安全贡献更大。当百分之九十的问题源自封闭的社会，这些国家却仅获得整体财力与物力大约百分之十的资助时，这便是十分错误的做法。虽然要推翻既有的四十五个独裁政权并不全是金钱的问题，但假使直接用在封闭社会的资金能大量增加，便能更迅速、平和地推翻这些独裁者。
但这将需要一些结构上的调整。一个由总统委任，专门负责推行海外民主事务的美国高级官员，将在由总统倡导的新议案里担任主要的角色。这项关系着国家利益的新议案需要新设一个职务，此即负责民主事务的副国务卿之职，这亦将使任该职者成为国务卿的两个重要副手之一。尽管隶属国务院、负责制定美国对外政策，但这位由总统指派的副国务卿将有权监督整个美国政府的民主成果，包括对国防部与中央情报局涉及民主事务时的监督权。有了总统的认可和专项经费，再加上所属的专职人员，这位元负责民主事务的副国务卿，才有可能克服一般官僚体系的限制。而当他遭遇倍受“委讬人”困扰的外交官阻挠以及其他无可避免的官僚体制阻碍时，他也应有直达总统的管道。此外，在国家安全委员会（NSC）里必须有一个专责民主事务的理事，以确保该委员会与国防部、中央情报局及其他部门间互动与协调的成效。
在这位副国务卿之下，还必须设立两个新的部门，由助理国务卿领导并直接对副国务卿负责。其中一位元助理国务卿将负责民主转型事务，帮助那些转型为民主的国家，也就是部分自由的国家巩固民主政体。这些国家是自冷战结束以来受到最多民主资助的国家，而这种资助依然十分重要。单靠推翻独裁者并不会使民主牢牢生根，许多大有希望的转型因走错路以致新兴的民主体制掉头转为不民主的统治，或者充其量转型为只有一点点民主的统治。这些国家所需要的援助已有相当好的进展，他们获得大量来自非政府部门的关注，特别是来自“全国民主基金会”与其核心组织、以及像是“自由之家”和“开放社会机构”（OSI）等非政府组织所投入的资助。而这位负责转型中国家的助理国务卿，将主要集中在协助这些组织并在必要时扩张这些组织。此外，他还将负责与美国派驻在转型中国家以推展民主事务的使节官员进行协调（需要更多这方面的官员），以便调整相应政策，并帮助他们在难免顽固的华府官僚体系里推动这些政策。
另一位助理国务卿将负责独裁国家的民主推动工作。推翻独裁者的策略与战略，不同于建立民主国家的策略与战略。这项任务是帮助那些正致力于推翻最专制政体的勇敢民运人士，而目前这种独裁国家有四十五个。担当这个职务的人必须相当娴熟于政治技巧，以便与国会、政府各部门、媒体、非政府组织、决策团体、以及外交盟友们联手完成这项艰难的任务。要达成这个目标，这位元助理国务卿还需具有实权与相当的资源。一旦该职务的重要性获得重视、加上总统的支持与以往国会在对如塞尔维亚及世界其他各地推行民主的一贯支援，要达成这些目标就不至于太难。而美国在促进与巩固民主上居于领导地位，这对美国本身的利益而言，是与保持“强权”同样重要的。
负责推翻独裁政权的助理国务卿主要职责，在于与相关的区域性政府机关与办事处，一同对每个独裁国家制定一个年年修订的“民主施行方案”。区域性的政府机关是个特殊的障碍，国务院的权力照例被把持在他们的手里，他们是“良好的双边关系”的主要维护者。因此，负责民主事务的副国务卿和负责推翻独裁者的助理国务卿，必须身居影响最后四十五个独裁者之所有议题的指挥系统中。在总统和国务卿的支援下，他们还必须有能力抑止会壮大独裁者与军阀的五角大厦短期作战军事渴望，使其不能成为战略，同时也要有能力遏制中央情报局产生类似的倾向。
美国并不需要在促进海外民主上单独行动。德国“政党基金会”（German Stiftungen）在当初支援西班牙和葡萄牙的民主运动中就起了倡导作用，这两个国家在一九七○年代都已转型为民主政体。德国政党基金会的成就也激励了后来在美国的“国家民主基金会”（National Endowment for Democracy）和欧洲、加拿大及其他地区的民主基金会。
当然，在建立联盟来帮助那些成功对抗独裁者的百姓，还没有别的国家能取代美国在外交和政治上的领导地位。民主阵营和与其相应的非政府组织的出现，以及民主论坛和世界各地的民主运动，为这种联盟提供了一个有效的架构，帮助召集所需的人才和资源以促成一系列强大的行动。不过我们还得掌握机会，一旦有政府和非政府组织愿意参加，就把他们纳入这个联盟。新兴的民主国家在运作上已有足够的技巧与胆识，这可从最近塞尔维亚的“抵抗（Otpor）运动”中青年行动分子指导在白俄罗斯的“野牛（Zubr）运动”中可察见。因此，领导因素仍是项不可或缺的要件，而尽管其他民主国家也会在民主运动中起到主导作用，但世界上还没有哪个国家能像美国这样具有完备的资源、由政府资助的机构和这么多致力于协助推广与促进民主的非政府组织。倘若美国不能显而易见的站在关注民主国家的前线，以验证美国对民主的承诺，那么地区性的民主领袖（连同独裁者）将会由此得到我们并不希望民主获胜的结论，这将是既悲惨又危险的。
“民主大联盟”（Coalitions of coalitions）不仅为民主化提供了关键性的深度战略，同时也扮演着重大的协调机制的角色。民主国家政府之间、以及他们与“非政府组织”（NGO）之间必须相互协调。非政府组织之间的活动亦需加以协调，以往一些重要的事例已证明其可行性。和北欧及英国政府一样，美国政府也认识到非政府组织的团体能做政府无法做的事，且往往有管道取得远超过政府可获得的资讯，因此美国对非政府组织部门至少已有一些开放性的经验。遗憾的是，这种零星又不完善的合作程度，还不足以为其他民主国家的表率。从加入民主世界非政府组织的人数上看来，大多数的参与者从事民运的经验远比政府部门丰富得多，这些政府往往穷于应付双边关系与其他成规，因此政府与非政府组织间缺乏合作，实际上对潜在的重要资源而言是一大浪费。加上外交部门与整个政府机关的轮替制度，严重削弱了推展民主的成效和连贯性，这也是美国国务院与其外交部门必须设立一个由民主专业人士职掌的常设机构的理由之一。
整合政府部门和非政府组织的民主工作者的联盟，应先依照地理位置，再划出具体区域来组成。例如，要支援在塞尔维亚、白俄罗斯的民运人士，美国、加拿大、欧盟和其成员国、以及塞尔维亚的邻近民主国家如波兰、立陶宛，这些国家的政府代表就可以与该国以及白俄罗斯的非政府组织共同合作。如此一来他们将在协调下筹画媒体、选举、监督、政治组织等事务。这样，白俄罗斯组成的民主大联盟便可有效率地协调各方面的行动，重要资讯也能迅速有效地从掌握资讯的单位源源传给需要这些资讯的单位。人才与资源的汇集将是庞大可观的，且可被用在推翻独裁者成效最卓著的努力上，而利用迅速多变的事件来推进民主的能力也将大大增强。总而言之，整合民主运动工作将大大提高其活动成功的机会。大联盟及各种非政府组织的成员可带来的另一个好处就是效力的倍增。此外，支援的管道越多，独裁者就越难阻截来自国内外的各种支援，因众所周知的是，关掉一个阀门比关掉十个或一百个阀门要容易多了。(http://www.dajiyuan.com)
