在对前朝之法令制度和政策措施进行深刻反思之后，认为秦朝“速亡”是孤立无藩辅的结果。加之众多臣宰、儒生思慕传统的政治观念和宗法制度，痛斥秦立郡县之弊，认为秦始皇“蔑弃经典，罢侯置守，子弟无立锥之地，功臣无尺土之赏，身没而区宇幅裂，及子而社稷沦胥。”（《隋书地理志》）汉初亦因此实行了郡县与封建并行的双轨制。

在楚汉战争中，刘邦曾先后分封异姓功臣七人为王。刘邦称帝后，又逐个清除异姓王，并先后分封了九个同姓王。这样，汉帝国的版图以朝廷直辖15郡为中心，形成了“诸侯比境，周匝三垂”的基本格局。初期，各诸侯王国高度自治，在本封国内具有完整的行政权，可以任免几乎所有的王国官员，王国仅向中央承担朝贡和兵役的义务。此时，中央机构沿袭秦时的郡县制，同时在国土之内存在分封体制下的诸候国。诸候通常分为王、候两类，王的封地规模与郡同级，候的封地规模与县同级。

吴楚七国之乱后，朝廷对诸候王的权力做了一定的限制。诸侯王在本封国内只有部分决策权，可以任免部分级别较低的王国官员。此时的中央政府已经大量干涉地方政务，诸候在各自封地上的权力已经削弱了。

汉武帝后期以后，诸侯王国完全失去了行政权。诸候不再有权任免官员，唯得衣食租税，不与政事。

东汉时期的国家机构，在大体承袭了西汉原制的同时，也做了一些调整。东汉初的“三公”演变为“司徒”、“司马”和“司空”，对应西汉时的丞相、太尉和御史大夫。同时进一步强化了“尚书台”的职权。

历“五胡之乱”后，与西汉的中央集权化趋势相反，唐代则呈现出明显的地方分权化趋势。唐代前期，地方在高度的中央集权体制下几乎没有什么权力，不仅州县主要官员由朝廷任免，其他僚佐的任命也一概权在中央。然而安史之乱后，地方各节度史的权力开始扩大化。节度使初置时，作为军事统帅，主要掌管军事、防御外敌，而没有管理州县民政的职责，后来渐渐总揽一区的军、民、财、政，所辖区内各州刺史均为其节制，并兼任驻在州之刺史。在中央集权衰弱的同时，地方的权力逐渐加大，地方分权化是唐代中央与地方关系运动的基本趋势。

汉初由于诸候的权力过大，终致诸候叛乱，使得中央不得不削藩和限制诸候权力，以至于除了食租税之外，分封诸王不可能干涉自己的封地上任何政务。而唐代则恰好相反。唐初的集权经安史之乱后，由顶峰开始大幅下滑。但唐王朝经济活跃、文化昌明、作为东亚文明中心和世界仰慕之国的地位继续保持了百年之久，而此一阶段正是地方权力扩大而尚未失控的时期。由此我们可以看到地方权力扩大对支撑中央权力、延续盛唐文明的积极作用。相比之下，宋代不行封建，缺少藩镇屏障，亦使得异族能够长驱直入，二帝受掳，社稷南迁，以宋之富，终不能抵御蒙古人的天鞭。

五、明清内阁制的完善

中国君主帝制中的诸皇朝，几乎均由封建开始。朱元障亦不例外。当建文帝决议“削藩”之季，燕王朱棣从北京起兵，废建文帝而自立。朱棣自然不会再行封建制，但中央集权发挥到极致必然造成勤政治国与个人精力之间的矛盾，使皇帝不堪重负。为此，永乐帝朱棣进行了建立内阁制的改革。明成祖命殿阁臣僚入值文渊阁，可以参与机务大事。到了大明宣德朝时期，形成了更为完善的政务流程：全国大大小小的奏章，都由通政使司汇总，司礼监呈报皇帝过目，再交到内阁，内阁负责草拟处理意见，再由司礼监把意见呈报皇上批准，最后由六科校对下发。内阁大臣的建议是写在一张纸上，贴在奏章上面，叫做“票拟”。而皇帝用红字做批示，称为“批红”。

明宣宗为牵制内阁的权力，又利用宫中的太监建立了宫廷内阁，称为内廷，朝廷内阁称为外廷。内廷、外廷的机构完全对称。外有内阁，内有司礼监；外有内阁首辅，内有司礼监掌印太监；外有三法司，内有东厂、锦衣卫；外廷有派往地方的总督、巡抚，而内廷派往地方的也有镇守太监、守备太监等等。这样，形成了内廷、外廷相互制约的机制。这种制衡机制是王术政治的体现，给有明一代的宦官祸国提供了可能。

内阁制度在演变的过程中，逐渐形成了一套比较稳定的制度惯例，在这种制度惯例下，内阁成员不是皇帝直接任命的，而是必须经过推选，不经过推选的内阁没有合法性。这样既保证了内阁成员的稳定，也使得内阁集团能够有对抗皇权的可能，这也是大明内阁制的一大特点。此时君主的权力所受到的限制比过去更大，想要独断专行几乎不可能了。在明代，皇帝为了达到自己的目的，经常不得不向内阁低声下气，甚至发生向内阁成员行贿的千古奇谈，而且还常常达不到自己的目的。因此纵观明代，经常发生皇帝不理政务，甚至二十年不上朝的事情，就不足为怪了。但即使皇帝不上朝理政，国家机器也能依靠一班大臣和一整套政务流程维持正常运转。

在君主制政体下，君主真正拥有掌控国家的权力，如同民主制政体下公民真正拥有掌控国家的权力一样，是非常必要的。大明的君王却在内阁制的日趋完备中丧失着自己的权力。为求君权对内阁权力的约束，君王开始任用身边的太监，使之与内阁中的饱学儒士对抗。君王不从自身品德操守的提高入手，却采用邪门外道的制衡之术，国家的昏乱也就可想而知了。

随着内阁与皇权冲突的升级，自张居正之后，明朝皇帝开始尝试收回自己的权力。后来的阁臣亦不敢揽权自恣，只能外采舆论，内迎君意，熹宗天启年间，魏中贤专权，内阁的作用荡然无存。明思宗大权独揽，却有德无福，终被闯贼所逼，自尽于煤山。

满清入主中原之后，沿袭了明代的政治体制，设置内阁。并先后成立有“议政大臣会议”、“南书房”、“军机处”、“总理各国事务衙门”等机关。在多数情况下，清朝皇帝往往大权独揽，内阁形同虚设。

六、郡县制与封建制之优劣比较

关于郡县制与封建制的优劣，历史上多有讨论，其中柳宗元的《封建论》一文非常有名。柳宗元认为郡县制优于封建制，“封建非圣人意也，势也。”周代裂土封候，而自己却只是建一个在诸候之上的空名而已。天下乖戾，诸候无君君之心。而周亡于秦，也不是诸候强而天子弱这一表面上的原因。秦制郡县，却二世而亡，其原因在于人怨，而不是实行郡县制的原故。

对于柳宗元的看法，后人多有微词。特别是清明交替之后，学者从总结明亡的教训出发，多对封建、郡县两种制度的优劣进行了比较。如，王夫之赞同柳宗元，认为郡县制取代封建制是历史趋势，不可阻挡。他甚至还着眼于“民力”的承受度，提出了“封建废而选举行”的思想。黄宗羲则从另一角度阐述了封建制的积极意蕴。黄氏说：“自三代以后，乱天下者无如夷狄矣，…………则是废封建之罪也。”顾炎武则认为“封建”与“郡县”各有得失，郡县制的弊端在于，“尽天下一切之权，而收之在上”，“其专在上”是郡县制的弊端。而封建制的弊端在于“其专在下”。顾氏倡言：“尊令长之秩，而予之以生财治人之权，罢监司之任，设世官之奖，行辟属之法，所谓寓封建之意于郡县之中，而二千年以来之弊，可以复振。”

诚然，秦始皇以一己之私擅改封建为郡县，使秦得以速亡。《史记》里说：“有坠星下东郡，至地为石。”，“有一黔首，或刻其石，曰：始皇死而地分。”可见封建制在当时世人的心目中有着何等崇高的地位。秦之后，中国历代王朝几乎均从分封功臣和世子开始。清人李富孙指出，秦以封建为郡县，是“矫一时之弊而适贻后世之害”。他认为周代实行分封，“诸侯可骄不可叛，故周室得以安”。善哉斯言。

自汉以降，中华以儒学治国，孔子曰“吾从周。”孔子从周，孔门弟子当然从周。行封建，复三代，自然成为儒家政治的终级理想。但由于封建制自身的特点，使之难以复行。清人刘绍玢说，封建制下，“其国则势分，势分则力小，力小则易制，且私其土，子其民。夫孰不尽心者，非甚不肖，断不敢自暴其所有”。封国势力发展后，不贡不朝，争为雄长。君王平庸，不足以服众，国家因此陷入分裂和战争之中，亦难避免。

七、晚清君主立宪制的尝试

受到近代迅速发展壮大的西方科技文明冲击，中华文明遭遇了前所未有的挑战。强大的外力使得中华民族不得不实施改革，以应对西方文明的强势入侵。为此，大清王朝先后进行了器物引进－即洋务运动、制度改良－即戊戌变法和大清立宪的尝试。洋务运动进行了三十年，随着甲午战争的失败而难以为继。由光绪皇帝实施的戊戌变法仅百日而夭折。然而仅仅两年之后，义和团运动招来的八国联军占领了北京，并由此使得反对维新变法的保守派几乎全军覆没。之后出现的大清立宪改革在“新政”之路上似乎比戊戌变法走得更远。

自1901年起，清政府开始了平静地改革，并且在实施了1898年戊戌变法提出的大部分改革方案的基础之上，制定出了推行君主立宪这一改革方向。清政府在派团赴西方和日本考察之后，于1906年正式启动了立宪改革，并于1908年8月，颁布了《钦定宪法大纲》和《逐年筹备事宜清单》及“臣民权利义务”、“议院法要领”、“选举法要领”等三个附录，规定第二年即举行地方谘议局和中央资政院选举，计划以九年时间筹备君主立宪。该宪法大纲基本上体现了三权分立的原则，并规定臣民有言论、著作、出版、集会、结社、拥有财产、选举和被选举议员等的权利。与此同时，清廷亦放宽了对报刊及政党的限制。

1909年，各省谘议局选举。1910年9月，资政院召集议员，正式成立。资政院成立的目的在于培养锻炼议员的能力，为建立两院制的正式国会奠定基础。1910年10月3日，资政院召开第一届会议，议员们对一切议案，不论是政府提出的，本院提出的，还是各省团体和民众陈请的，均按照立法程式，直言不讳地发表意见。议员们通过的许多议案，对于整顿国家财政金融，发展教育和工商业，开发边疆，加强法治建设，摧毁专制禁网，扩大人民民主权利，减轻民众负担，都是非常有利的。为了捍卫资政院的立法职权，议员们更是不畏皇权，不唯政府之命是听。除了向政府各部门提出几十件质问书以外，还弹劾军机大臣，批评指责上谕。在遭到朝廷训斥后，能够做到据理力争，在立宪与专制的根本原则问题上，他们的立场是毫不含糊的。

在第二届资政院会议上。议员们打倒了违法违宪的皇族内阁；推翻了朝廷不准抗违的宪法钦定原则，取得资政院起草并议决宪法的神圣权利；废除了政府禁令，开放了党禁；排除了阻挠，争得了早日召开国会；他们起草的《十九信条》是中国第一部真正的资本主义宪法纲领，实行英国模式的议会政治、虚君共和，彻底废除了君主权力，一切权力皆归国会，在实质上达到了与民主立宪同等的程度。只是届时清王朝已经覆亡，会议通过的议案已经失去了效力。

清政府行君主立宪，合乎天意民心，只可惜做得太晚了，以至于未能实施，而国祚已终。若能提早哪怕三年，应该就不会有后来的中华民国，更不会出现共产邪灵为祸中华的乱象。大清虽亡，其推出的宪政纲领及制度却大多被后来的中华民国所继承，对后世中国有着重要的影响。

结语：

中国的君主制从黄帝时代开始，受西方民权思想冲击而结束。

早在人神共处的传说时代，扶助华夏先民的诸神就为中华文明埋下了“君权神授、王者治国”的种子。人皇定九州，让九个弟弟各管一方，确立了分封建制的治国理念。五帝时期，君王的德行渐微，却仍能“武功文治，与民休息”，靠个人高尚的品德治理国家，治国即是修炼。三代君王偏离了带功治国的大道，却也不失王道政治的正路。

至始皇，改以严刑苛法治国，废封建而立郡县，终不能久长，却自此开创了君主帝制的大一统格局。后世复兴儒学，虽然效仿秦制，却也试图依孔子之道而“从周”，尝试分封。至于封建制不能复兴和持续，大概是因为皇帝的德行远不及古圣贤王的缘故吧！

（本文转载自未来中国大学校刊《大学视野》)
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