在對前朝之法令制度和政策措施進行深刻反思之後，認為秦朝“速亡”是孤立無藩輔的結果。加之眾多臣宰、儒生思慕傳統的政治觀念和宗法制度，痛斥秦立郡縣之弊，認為秦始皇“蔑棄經典，罷侯置守，子弟無立錐之地，功臣無尺土之賞，身沒而區宇幅裂，及子而社稷淪胥。”（《隋書地理志》）漢初亦因此實行了郡縣與封建並行的雙軌制。

在楚漢戰爭中，劉邦曾先後分封異姓功臣七人為王。劉邦稱帝后，又逐個清除異姓王，並先後分封了九個同姓王。這樣，漢帝國的版圖以朝廷直轄15郡為中心，形成了“諸侯比境，周匝三垂”的基本格局。初期，各諸侯王國高度自治，在本封國內具有完整的行政權，可以任免幾乎所有的王國官員，王國僅向中央承擔朝貢和兵役的義務。此時，中央機構沿襲秦時的郡縣制，同時在國土之內存在分封體制下的諸候國。諸候通常分為王、候兩類，王的封地規模與郡同級，候的封地規模與縣同級。

吳楚七國之亂後，朝廷對諸候王的權力做了一定的限制。諸侯王在本封國內只有部分決策權，可以任免部分級別較低的王國官員。此時的中央政府已經大量干涉地方政務，諸候在各自封地上的權力已經削弱了。

漢武帝後期以後，諸侯王國完全失去了行政權。諸候不再有權任免官員，唯得衣食租稅，不與政事。

東漢時期的國家機構，在大體承襲了西漢原制的同時，也做了一些調整。東漢初的“三公”演變為“司徒”、“司馬”和“司空”，對應西漢時的丞相、太尉和御史大夫。同時進一步強化了“尚書台”的職權。

歷“五胡之亂”後，與西漢的中央集權化趨勢相反，唐代則呈現出明顯的地方分權化趨勢。唐代前期，地方在高度的中央集權體制下幾乎沒有什麼權力，不僅州縣主要官員由朝廷任免，其他僚佐的任命也一概權在中央。然而安史之亂後，地方各節度史的權力開始擴大化。節度使初置時，作為軍事統帥，主要掌管軍事、防禦外敵，而沒有管理州縣民政的職責，後來漸漸總攬一區的軍、民、財、政，所轄區內各州刺史均為其節制，並兼任駐在州之刺史。在中央集權衰弱的同時，地方的權力逐漸加大，地方分權化是唐代中央與地方關係運動的基本趨勢。

漢初由於諸候的權力過大，終致諸候叛亂，使得中央不得不削藩和限制諸候權力，以至於除了食租稅之外，分封諸王不可能干涉自己的封地上任何政務。而唐代則恰好相反。唐初的集權經安史之亂後，由頂峰開始大幅下滑。但唐王朝經濟活躍、文化昌明、作為東亞文明中心和世界仰慕之國的地位繼續保持了百年之久，而此一階段正是地方權力擴大而尚未失控的時期。由此我們可以看到地方權力擴大對支撐中央權力、延續盛唐文明的積極作用。相比之下，宋代不行封建，缺少藩鎮屏障，亦使得異族能夠長驅直入，二帝受擄，社稷南遷，以宋之富，終不能抵禦蒙古人的天鞭。

五、明清內閣制的完善

中國君主帝制中的諸皇朝，幾乎均由封建開始。朱元障亦不例外。當建文帝決議“削藩”之季，燕王朱棣從北京起兵，廢建文帝而自立。朱棣自然不會再行封建制，但中央集權發揮到極致必然造成勤政治國與個人精力之間的矛盾，使皇帝不堪重負。為此，永樂帝朱棣進行了建立內閣制的改革。明成祖命殿閣臣僚入值文淵閣，可以參與機務大事。到了大明宣德朝時期，形成了更為完善的政務流程：全國大大小小的奏章，都由通政使司匯總，司禮監呈報皇帝過目，再交到內閣，內閣負責草擬處理意見，再由司禮監把意見呈報皇上批准，最後由六科校對下發。內閣大臣的建議是寫在一張紙上，貼在奏章上面，叫做“票擬”。而皇帝用紅字做批示，稱為“批紅”。

明宣宗為牽制內閣的權力，又利用宮中的太監建立了宮廷內閣，稱為內廷，朝廷內閣稱為外廷。內廷、外廷的機構完全對稱。外有內閣，內有司禮監；外有內閣首輔，內有司禮監掌印太監；外有三法司，內有東廠、錦衣衛；外廷有派往地方的總督、巡撫，而內廷派往地方的也有鎮守太監、守備太監等等。這樣，形成了內廷、外廷相互制約的機制。這種制衡機制是王術政治的體現，給有明一代的宦官禍國提供了可能。

內閣制度在演變的過程中，逐漸形成了一套比較穩定的制度慣例，在這種制度慣例下，內閣成員不是皇帝直接任命的，而是必須經過推選，不經過推選的內閣沒有合法性。這樣既保證了內閣成員的穩定，也使得內閣集團能夠有對抗皇權的可能，這也是大明內閣制的一大特點。此時君主的權力所受到的限制比過去更大，想要獨斷專行幾乎不可能了。在明代，皇帝為了達到自己的目的，經常不得不向內閣低聲下氣，甚至發生向內閣成員行賄的千古奇談，而且還常常達不到自己的目的。因此縱觀明代，經常發生皇帝不理政務，甚至二十年不上朝的事情，就不足為怪了。但即使皇帝不上朝理政，國家機器也能依靠一班大臣和一整套政務流程維持正常運轉。

在君主制政體下，君主真正擁有掌控國家的權力，如同民主制政體下公民真正擁有掌控國家的權力一樣，是非常必要的。大明的君王卻在內閣制的日趨完備中喪失著自己的權力。為求君權對內閣權力的約束，君王開始任用身邊的太監，使之與內閣中的飽學儒士對抗。君王不從自身品德操守的提高入手，卻採用邪門外道的制衡之術，國家的昏亂也就可想而知了。

隨著內閣與皇權衝突的升級，自張居正之後，明朝皇帝開始嘗試收回自己的權力。後來的閣臣亦不敢攬權自恣，只能外采輿論，內迎君意，熹宗天啟年間，魏中賢專權，內閣的作用蕩然無存。明思宗大權獨攬，卻有德無福，終被闖賊所逼，自盡於煤山。

滿清入主中原之後，沿襲了明代的政治體制，設置內閣。並先後成立有“議政大臣會議”、“南書房”、“軍機處”、“總理各國事務衙門”等機關。在多數情況下，清朝皇帝往往大權獨攬，內閣形同虛設。

六、郡縣制與封建制之優劣比較

關於郡縣制與封建制的優劣，歷史上多有討論，其中柳宗元的《封建論》一文非常有名。柳宗元認為郡縣制優於封建制，“封建非聖人意也，勢也。”周代裂土封候，而自己卻只是建一個在諸候之上的空名而已。天下乖戾，諸候無君君之心。而周亡于秦，也不是諸候強而天子弱這一表面上的原因。秦制郡縣，卻二世而亡，其原因在於人怨，而不是實行郡縣制的原故。

對於柳宗元的看法，後人多有微詞。特別是清明交替之後，學者從總結明亡的教訓出發，多對封建、郡縣兩種制度的優劣進行了比較。如，王夫之贊同柳宗元，認為郡縣制取代封建制是歷史趨勢，不可阻擋。他甚至還著眼於“民力”的承受度，提出了“封建廢而選舉行”的思想。黃宗羲則從另一角度闡述了封建制的積極意蘊。黃氏說：“自三代以後，亂天下者無如夷狄矣，…………則是廢封建之罪也。”顧炎武則認為“封建”與“郡縣”各有得失，郡縣制的弊端在於，“盡天下一切之權，而收之在上”，“其專在上”是郡縣制的弊端。而封建制的弊端在於“其專在下”。顧氏倡言：“尊令長之秩，而予之以生財治人之權，罷監司之任，設世官之獎，行辟屬之法，所謂寓封建之意於郡縣之中，而二千年以來之弊，可以復振。”

誠然，秦始皇以一己之私擅改封建為郡縣，使秦得以速亡。《史記》裏說：“有墜星下東郡，至地為石。”，“有一黔首，或刻其石，曰：始皇死而地分。”可見封建制在當時世人的心目中有著何等崇高的地位。秦之後，中國歷代王朝幾乎均從分封功臣和世子開始。清人李富孫指出，秦以封建為郡縣，是“矯一時之弊而適貽後世之害”。他認為周代實行分封，“諸侯可驕不可叛，故周室得以安”。善哉斯言。

自漢以降，中華以儒學治國，孔子曰“吾從周。”孔子從周，孔門弟子當然從周。行封建，複三代，自然成為儒家政治的終級理想。但由於封建制自身的特點，使之難以複行。清人劉紹玢說，封建制下，“其國則勢分，勢分則力小，力小則易制，且私其土，子其民。夫孰不盡心者，非甚不肖，斷不敢自暴其所有”。封國勢力發展後，不貢不朝，爭為雄長。君王平庸，不足以服眾，國家因此陷入分裂和戰爭之中，亦難避免。

七、晚清君主立憲制的嘗試

受到近代迅速發展壯大的西方科技文明衝擊，中華文明遭遇了前所未有的挑戰。強大的外力使得中華民族不得不實施改革，以應對西方文明的強勢入侵。為此，大清王朝先後進行了器物引進－即洋務運動、制度改良－即戊戌變法和大清立憲的嘗試。洋務運動進行了三十年，隨著甲午戰爭的失敗而難以為繼。由光緒皇帝實施的戊戌變法僅百日而夭折。然而僅僅兩年之後，義和團運動招來的八國聯軍佔領了北京，並由此使得反對維新變法的保守派幾乎全軍覆沒。之後出現的大清立憲改革在“新政”之路上似乎比戊戌變法走得更遠。

自1901年起，清政府開始了平靜地改革，並且在實施了1898年戊戌變法提出的大部分改革方案的基礎之上，制定出了推行君主立憲這一改革方向。清政府在派團赴西方和日本考察之後，於1906年正式啟動了立憲改革，並於1908年8月，頒佈了《欽定憲法大綱》和《逐年籌備事宜清單》及「臣民權利義務」、「議院法要領」、「選舉法要領」等三個附錄，規定第二年即舉行地方諮議局和中央資政院選舉，計畫以九年時間籌備君主立憲。該憲法大綱基本上體現了三權分立的原則，並規定臣民有言論、著作、出版、集會、結社、擁有財產、選舉和被選舉議員等的權利。與此同時，清廷亦放寬了對報刊及政黨的限制。

1909年，各省諮議局選舉。1910年9月，資政院召集議員，正式成立。資政院成立的目的在於培養鍛煉議員的能力，為建立兩院制的正式國會奠定基礎。1910年10月3日，資政院召開第一屆會議，議員們對一切議案，不論是政府提出的，本院提出的，還是各省團體和民眾陳請的，均按照立法程式，直言不諱地發表意見。議員們通過的許多議案，對於整頓國家財政金融，發展教育和工商業，開發邊疆，加強法治建設，摧毀專制禁網，擴大人民民主權利，減輕民眾負擔，都是非常有利的。為了捍衛資政院的立法職權，議員們更是不畏皇權，不唯政府之命是聽。除了向政府各部門提出幾十件質問書以外，還彈劾軍機大臣，批評指責上諭。在遭到朝廷訓斥後，能夠做到據理力爭，在立憲與專制的根本原則問題上，他們的立場是毫不含糊的。

在第二屆資政院會議上。議員們打倒了違法違憲的皇族內閣；推翻了朝廷不准抗違的憲法欽定原則，取得資政院起草並議決憲法的神聖權利；廢除了政府禁令，開放了黨禁；排除了阻撓，爭得了早日召開國會；他們起草的《十九信條》是中國第一部真正的資本主義憲法綱領，實行英國模式的議會政治、虛君共和，徹底廢除了君主權力，一切權力皆歸國會，在實質上達到了與民主立憲同等的程度。只是屆時清王朝已經覆亡，會議通過的議案已經失去了效力。

清政府行君主立憲，合乎天意民心，只可惜做得太晚了，以至於未能實施，而國祚已終。若能提早哪怕三年，應該就不會有後來的中華民國，更不會出現共產邪靈為禍中華的亂象。大清雖亡，其推出的憲政綱領及制度卻大多被後來的中華民國所繼承，對後世中國有著重要的影響。

結語：

中國的君主制從黃帝時代開始，受西方民權思想衝擊而結束。

早在人神共處的傳說時代，扶助華夏先民的諸神就為中華文明埋下了“君權神授、王者治國”的種子。人皇定九州，讓九個弟弟各管一方，確立了分封建制的治國理念。五帝時期，君王的德行漸微，卻仍能“武功文治，與民休息”，靠個人高尚的品德治理國家，治國即是修煉。三代君王偏離了帶功治國的大道，卻也不失王道政治的正路。

至始皇，改以嚴刑苛法治國，廢封建而立郡縣，終不能久長，卻自此開創了君主帝制的大一統格局。後世復興儒學，雖然效仿秦制，卻也試圖依孔子之道而“從周”，嘗試分封。至於封建制不能復興和持續，大概是因為皇帝的德行遠不及古聖賢王的緣故吧！

（本文轉載自未來中國大學校刊《大學視野》)
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