何清漣：民眾是「金牛」還是政府的服務對象？

【大紀元11月16日訊】近日中國政府宣佈，將鼓勵外資私募股權基金投資中國的人民幣市場，以緩解房市和股市的過熱。這一措施的目的是為國內過剩的流動資金另辟投資管道，讓炒家離市，給房市降溫。由於中國房地產市場關係到民生與人權，分析它與地方政府及官員間的利益關係，可以非常透徹地瞭解政府與民眾之間的關係。

中國房價瘋漲，絕大多數人都承受不起如此高的房價，結果導致近兩年中國房地產市場的消費者以炒房客為主體。中國政府當然知道這種由投機者構成的市場遲早會崩盤，因此從今年年初以來採取了諸多措施：從清算土地增值稅到多次加息，再到銀行全面停止二手房信貸業務，目的都是“緩解過熱”，拯救房地產市場。

但中國的房地產市場是否因此能夠進入“正常發展狀態”，卻還是個未知數。原因很清楚：房地產儘管一頭系著民生──此處“民生”包含兩重含義：一是征地拆遷造成的大量利益受損群體；二是房價成了壓在中國人頭上的新三座大山之一。但另一頭卻系著地方政府的財政收入，在地方基層政府蛻變為自利型政治集團以來，關係到億萬人的“民生”一直讓位於地方政府汲取財政的需要。

先看近年來土地出讓金在地方政府財政收入中所占比重。中國地方政府的合法收入來源有兩部分，一是公共權力收入（稅收），一是公共產權收入。前者因為分稅制的限制，無法挖掘潛力，後者就成了地方政府羅掘財源的主要來源。所謂公共產權收入是依據國家的財產權而取得的收入，包括資源開發轉讓收入，如土地、礦藏、風景區、海域、湖泊等；政府行政事業單位財產收益，如拍賣、出租等；國有企業和國有股份紅利；各類特許權收入，如公共空間、公共頻道、公共媒體等，以及公共設施的收費等。上述各類財源當中除土地礦產之外，其餘資源可以羅掘的空間有限，也因此，從上世紀90年代後期開始，土地出讓金成為中國各級地方政府的“第二財政”──這也是各地政府為何熱衷於“經營城市”的原因。

中國的統計數位顯示，2002－2003年中國土地出讓金合計9,100多億，約占同期全國地方財政收入的35%。2004年“8.31大限”使土地有償出讓進一步市場化，當年全國出讓金的價款更達5,894億元，占同期地方財政總收入的47%。而2005年與2006年兩年，全國土地出讓金收入均超過上萬億，而2005年地方財政收入總共才達14,597萬億元──從土地出讓金占地方財政收入比例之大來看，說其構成了地方政府的財政命脈也不為過。而政府官員也早將土地批租作為牟取私利的重要管道，國家審計署早就公佈：80％以上的貪官均與土地有涉。

如此一來，就會明白近年來地方政府為何不斷動用軍警甚至黑社會力量拆遷征地，因為民眾擁有的那點生存資源成了政府汲取財政收入的“金牛”。手無寸鐵、組織化程度極低的民眾被迫起而反抗武裝到牙齒的政府，儘管這種反抗有如螞蟻反抗大象的踐踏，但事關生存權，民眾已經無路可退。

地方政府財政收入過度依賴房地產，本身就蘊含著極大危機。因為土地作為資源是有限的，北京大學教授平新喬帶領課題組在一些省市做過實地調查之後，得出的結論是，一個縣、一個市持續地以賣地作為財政收入，頂多維持五六年。而在廣東，一半以上的縣、市都只能持續兩三年。因此，各地都必須在近幾年內調整經濟結構（這在目前的中國實屬天大難題），培植新的稅源。在各地政府未能培植新的稅源之前，即使中央政府出臺《土地出讓金收支管理辦法》等類措施，也難以扼制地方政府的圈地衝動。而圈地引起的大量社會矛盾也必將加深社會的緊張程度。

上述分析必然引出一個問題，那就是：政府存在的目的是為民眾提供公共服務，還是民眾存在的目的只是為了給政府提供稅收？西方民主國家的政府均屬於前一種類型，而中國歷代封建王朝則屬於後者。從政治實踐來看，中國政府目前仍屬於後一種類型。而要將政府從自利型政治集團變為服務型政府，改變政治體制是關鍵一環。
　　
──轉自《華夏電子報》第218期(http://www.dajiyuan.com)

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